Une négligence de la CEPGL qui rend les Accords de Washington pour la paix et la prospérité inefficaces

La réactivation stratégique de la Communauté Économique des Pays des Grands Lacs face aux dynamiques sécuritaires

Introduction et contexte

Les Accords de Washington pour la paix et la prospérité, signés en juin et décembre 2025 entre la République démocratique du Congo (RDC) et le Rwanda sous l'égide des États-Unis, représentent une tentative ambitieuse de mettre fin à l'un des conflits les plus durables et les plus meurtriers du continent africain. Ces accords engagent les deux parties à sécuriser la frontière commune, démanteler les groupes armés actifs dans l'est congolais et favoriser une intégration économique fondée notamment sur le commerce des minerais stratégiques.

Pourtant, ces accords comportent une lacune fondamentale qui risque de compromettre leur efficacité à long terme : l'absence totale de référence à la Communauté Économique des Pays des Grands Lacs (CEPGL). Cette omission n'est pas anodine. Elle révèle une négligence institutionnelle majeure, dont ni la Belgique, ni la France, ni les pays directement concernés n'ont exigé la correction au cours des négociations. La CEPGL est pourtant le seul cadre régional spécifiquement conçu pour gérer la relation triangulaire entre la RDC, le Rwanda et le Burundi.

Depuis plus de trente ans, la région des Grands Lacs africains vit dans une instabilité chronique. Les cycles de violence dans l'est de la RDC, les tensions diplomatiques récurrentes entre États voisins et les accusations d'ingérences mutuelles ont progressivement installé une logique de confrontation permanente. Dans ce contexte, la réactivation de la CEPGL ne constitue pas un simple geste institutionnel : elle représente un levier stratégique indispensable pour transformer les rivalités sécuritaires en coopération structurée et durable.

Une organisation née pour prévenir ce qui s'est finalement produit

Créée en 1976 par le Burundi, la République démocratique du Congo (alors Zaïre) et le Rwanda, la CEPGL avait précisément pour mission de prévenir les tensions structurelles entre États voisins. L'intuition stratégique de ses fondateurs était claire : l'interdépendance économique réduit les incitations à la guerre. Son siège à Gisenyi, au bord du lac Kivu, symbolisait l'idée simple qu'une frontière peut être un pont plutôt qu'une ligne de front.

Pourtant, les crises des années 1990 ont vidé l'organisation de sa substance. Le génocide contre les Tutsi au Rwanda en 1994, suivi des guerres successives du Congo entre 1996 et 2003, ont détruit la confiance minimale nécessaire à toute coopération régionale. La CEPGL s'est effondrée au moment même où elle devenait la plus indispensable. Aujourd'hui, la région dispose d'organisations continentales et sous-régionales, mais aucune ne traite spécifiquement des interdépendances historiques entre ces trois pays fondateurs. La CEPGL demeure le seul cadre conçu exclusivement pour gérer leurs relations.

Les racines contemporaines du conflit : une lecture régionale indispensable

Pour comprendre pourquoi la CEPGL est stratégiquement incontournable, il est nécessaire d'identifier les causes structurelles des tensions actuelles. Trois dimensions dominent l'analyse.

La dimension sécuritaire transfrontalière constitue le premier niveau de tension. Les groupes armés opérant à l'est du Congo sont présentés par Kigali comme une menace existentielle, notamment les Forces démocratiques de libération du Rwanda (FDLR). Cependant, le Rwanda soutient lui-même d'autres groupes armés qui déstabilisent l'est de la RDC, notamment le M23, le Red Tabara et le Twirwaneho. Kinshasa accuse régulièrement Kigali de financer et d'encadrer ces mouvements rebelles sur son territoire, accusations documentées par plusieurs rapports d'experts des Nations Unies.

La question territoriale et identitaire constitue le deuxième foyer de tensions. L'hypothèse d'une stratégie visant à consolider une zone d'influence durable dans le Nord-Kivu est accréditée par la mise en place d'une administration parallèle par le M23 dans les territoires qu'il contrôle. Cette réalité de fait dépasse le cadre d'un simple différend bilatéral pour s'inscrire dans une logique de recomposition territoriale.

La compétition autour des ressources naturelles représente le troisième vecteur de conflit. Les minerais stratégiques de l'est congolais, essentiels à la chaîne mondiale de la transition énergétique, alimentent les réseaux armés et exacerbent les tensions. Le Rwanda est considéré comme un revendeur de ces minéraux exploités et commercialisés de manière illégale, une situation documentée par des enquêtes internationales et des rapports onusiens successifs. Ces dynamiques démontrent qu'aucune solution strictement militaire ne peut stabiliser durablement la région sans un cadre institutionnel de dialogue permanent.

Pourquoi la CEPGL a été marginalisée après 1994

La marginalisation de la CEPGL n'est pas le fruit du hasard. Elle résulte d'une conjonction de facteurs historiques, politiques et stratégiques dont il convient de dresser un bilan lucide.

Le choc de 1994 : une rupture systémique

L'assassinat du président rwandais Juvénal Habyarimana en avril 1994 et l'effondrement de l'État rwandais qui s'ensuivit ont brisé la matrice politique dans laquelle la CEPGL avait été imaginée. Les enjeux sont devenus ceux de la survie, de la poursuite des responsables et de la gestion des réfugiés, non plus ceux des échanges et du développement. La CEPGL ne disposait pas des outils adaptés à cette rupture : elle reposait sur un minimum de confiance entre capitales que 1994 a irréversiblement détruit. Le dernier sommet des chefs d'État de la CEPGL s'est tenu à Gbadolite en novembre 1994, et la machine politique du sommet ne s'est jamais redémarrée depuis.

La nouvelle doctrine sécuritaire rwandaise

Après le génocide, le nouveau pouvoir rwandais dirigé par Paul Kagame voulait entamer une ère nouvelle qui visait notamment à renverser Mobutu. Dans ce contexte, la CEPGL pouvait apparaître comme un cadre contraignant. Une organisation multilatérale active implique en effet un dialogue permanent, lequel implique une transparence sécuritaire qui limite les actions unilatérales. Ignorer la CEPGL permettait davantage de flexibilité stratégique. Par ailleurs, le Rwanda de Kagame cherchait à effacer les traces institutionnelles et les résultats positifs du régime Habyarimana, dont la CEPGL était l'un des héritages symboliques.

Un autre facteur éclaire ce choix : le Rwanda a délibérément privilégié la Communauté d'Afrique de l'Est (EAC), qu'il a rejointe en 2007. Ce bloc régional offrait un marché plus large, une intégration économique avancée et un cadre historiquement moins chargé de contentieux. En optant pour l'EAC plutôt que pour la CEPGL, le Rwanda ne rejetait pas le multilatéralisme en soi, mais sélectionnait le terrain de coopération qu'il estimait le plus avantageux. Cependant, les bénéfices poursuivis dans ce cadre ne se sont pas matérialisés comme espéré. Des tensions graves entre le Rwanda et l'Ouganda ont ainsi abouti à la fermeture des frontières entre les deux pays, illustrant les limites de ce choix stratégique.

Les facteurs structurels : effondrement des États et faiblesse institutionnelle

Il serait cependant simplificateur d'attribuer l'effacement de la CEPGL exclusivement à une stratégie rwandaise. D'autres facteurs ont joué un rôle déterminant. L'effondrement de l'État zaïrois après la chute de Mobutu en 1997, la guerre civile prolongée au Burundi, l'absence de financement stable et la concurrence d'autres cadres régionaux ont collectivement vidé l'organisation de sa substance. La CEPGL avait été conçue pour fonctionner à travers la relation entre chefs d'État, dans un contexte de pouvoirs présidentiels très concentrés. Sa faible institutionnalisation, son absence d'administration autonome et ses mécanismes non contraignants l'ont rendue incapable de résister à une rupture de régime et à une guerre régionale.

La logique sécuritaire actuelle : un cercle vicieux

La région fonctionne aujourd'hui selon une logique d'équilibre de la peur. Chaque État renforce son dispositif militaire en invoquant des menaces extérieures, et les alliances se recomposent au gré des intérêts stratégiques. L'absence d'un mécanisme permanent de dialogue régional crée un vide dangereux que les négociations improvisées sous pression internationale ne peuvent combler. La prévention exige de la continuité, et la CEPGL offre précisément cette continuité : elle existe déjà, la plupart de ses instruments et de ses acquis institutionnels sont en place, et il suffit de les faire fonctionner.

Une CEPGL réactivée pourrait instaurer les mécanismes suivants :

•      Un forum régulier des chefs d'état-major pour institutionnaliser le dialogue sécuritaire bilatéral et trilatéral.

•      Un mécanisme régional d'alerte précoce capable de détecter les tensions avant qu'elles ne se transforment en crises.

•      Une plateforme parlementaire transfrontalière associant les sociétés civiles nationales.

•      Un cadre de médiation institutionnalisé complémentaire aux organisations existantes.

Le rôle du Rapport Mapping et la mémoire des violences

Le Rapport Mapping des Nations Unies, publié en 2010, a documenté des violations massives des droits humains commises entre 1993 et 2003 en RDC. Ce rapport a ravivé des tensions mémorielles régionales profondes, notamment concernant les massacres de réfugiés hutus et d'autres populations civiles. Les mémoires concurrentes qui en découlent continuent d'alimenter la défiance structurelle entre États. Tant que ces blessures historiques ne sont pas intégrées dans un dialogue régional structuré, elles demeurent instrumentalisables politiquement. Une CEPGL revitalisée pourrait créer une commission régionale indépendante sur la mémoire et la réconciliation, permettant d'aborder les contentieux historiques dans un cadre apaisé et dépolitisé.

La coopération économique comme levier de désescalade

L'économie peut servir de stabilisateur politique puissant. Les villes frontalières comme Goma, Bukavu et Uvira vivent déjà d'échanges transfrontaliers intenses. Chaque fermeture de frontière détruit des milliers de moyens de subsistance et alimente la frustration sociale, donc la vulnérabilité au recrutement par des acteurs armés. Un commerçant de Goma résume la situation avec précision : ses revenus dépendent directement de la fluidité du passage vers Gisenyi. La frontière, pour lui, n'est pas une ligne stratégique mais une condition de survie.

La CEPGL pourrait harmoniser plusieurs domaines clés :

•      Les régimes douaniers et les normes commerciales transfrontalières.

•      Les politiques énergétiques, notamment l'exploitation du méthane du lac Kivu en projet conjoint plutôt qu'en facteur de rivalité.

•      Les projets d'infrastructure transfrontalière à forte visibilité.

•      Les mécanismes de traçabilité régionale des minerais afin de réduire les tensions liées à l'exploitation illicite.

Les Accords de Washington : une architecture incomplète

Les Accords de Washington de 2025 représentent une initiative diplomatique significative, mais leur architecture demeure incomplète en l'absence de référence à la CEPGL. Un accord bilatéral médié par une puissance extérieure ne peut pas, seul, produire une stabilité durable dans une région aux interdépendances aussi complexes. Les multiples négociateurs ont semblé ignorer que le traitement des causes profondes du conflit nécessite un cadre régional spécialisé, permanent et légitime aux yeux des populations locales.

La stabilité des Grands Lacs ne dépend pas uniquement de médiations extérieures ponctuelles. Elle repose sur la capacité des États concernés à transformer leur proximité géographique en projet commun. Sans la CEPGL, les Accords de Washington risquent de rester des engagements formels sans mécanisme d'implémentation régional crédible, reproduisant le schéma de tous les accords précédents qui n'ont pas produit de paix durable. Il n'est pas trop tard : ces accords peuvent être amendés pour intégrer la CEPGL comme cadre de mise en œuvre.

Perspectives de modernisation et de réactivation

La réactivation ne doit pas reproduire le modèle des années 1970. Elle doit intégrer les réalités contemporaines et les enseignements des trois dernières décennies. Trois tendances rendent la CEPGL à nouveau pertinente et stratégiquement opportune.

Premièrement, la montée des enjeux économiques stratégiques autour des ressources et des corridors logistiques : les minerais du Kivu sont essentiels pour les batteries électriques et les technologies vertes, ce qui crée une pression internationale en faveur d'une stabilisation durable. Deuxièmement, la normalisation des mécanismes de traçabilité peut pousser les États à coopérer plutôt qu'à se soupçonner mutuellement. Troisièmement, l'aspiration croissante des populations urbaines à la stabilité, à l'emploi et à la mobilité peut créer une pression interne en faveur de solutions régionales.

Une CEPGL modernisée devrait intégrer les dimensions suivantes :

•      La digitalisation des échanges commerciaux et des mécanismes de surveillance frontalière.

•      L'implication des jeunes entrepreneurs transfrontaliers et des acteurs économiques locaux.

•      La participation structurée de la société civile régionale.

•      Une coordination renforcée avec l'Union africaine et une complémentarité avec l'EAC.

•      Un financement stable et des mécanismes contraignants indépendants des humeurs politiques des chefs d'État.

Le contexte offre également une opportunité spécifique : depuis 2022, la RDC a rejoint l'EAC, ce qui signifie que tous les membres fondateurs de la CEPGL sont désormais également liés à d'autres cadres régionaux plus larges. Cette situation peut créer une complémentarité institutionnelle, avec l'EAC comme moteur d'intégration économique large et la CEPGL comme mécanisme spécialisé de prévention des conflits dans les Grands Lacs.

Conclusion

La réactivation effective de la CEPGL constitue une réponse stratégique indispensable aux limites des approches purement militaires et des accords bilatéraux dans la région des Grands Lacs. Les racines du conflit sont structurelles, imbriquées autour de la sécurité, de l'identité, des ressources et de la mémoire. Sans cadre institutionnel dédié, ces tensions continueront de produire des crises cycliques qu'aucun accord bilatéral ne pourra durablement résoudre.

La marginalisation de la CEPGL ne résulte pas d'une négligence innocente. Elle reflète une conjonction de ruptures historiques, de choix stratégiques délibérés et d'une faiblesse institutionnelle collective. Mais cette histoire contient une leçon utile pour aujourd'hui : si la CEPGL doit redevenir centrale, elle doit être réactivée autrement — moins comme un club de sommets, plus comme un mécanisme permanent, financé, crédible, capable de traiter les risques avant qu'ils ne deviennent des crises.

Les Accords de Washington de 2025 peuvent constituer un point de départ, mais ils ne peuvent pas être un point d'arrivée. La communauté internationale, et en particulier les puissances engagées dans la médiation, ont la responsabilité d'exiger que la CEPGL soit intégrée dans l'architecture de paix régionale. La région des Grands Lacs n'a pas seulement besoin de médiations ponctuelles. Elle a besoin d'une architecture de prévention. La CEPGL peut en être le pilier central, à condition d'être modernisée et politiquement assumée par tous ses membres.

Foire aux questions (FAQ)

Qu'est-ce que la CEPGL et pourquoi est-elle importante ?

La Communauté Économique des Pays des Grands Lacs, fondée en 1976 par la RDC, le Rwanda et le Burundi, est le seul cadre régional spécifiquement conçu pour gérer la relation triangulaire entre ces trois pays. Elle vise l'intégration économique, la coordination politique et la prévention des conflits entre des voisins dont les frontières et les populations sont fortement imbriquées.

Pourquoi la CEPGL a-t-elle été marginalisée après 1994 ?

La rupture de 1994, suivie des guerres du Congo à partir de 1996, a détruit la confiance minimale nécessaire à toute coopération régionale. La faiblesse institutionnelle, l'absence de financement stable et la priorité donnée à l'urgence sécuritaire sur l'intégration économique ont achevé de marginaliser l'organisation. Le dernier sommet des chefs d'État de la CEPGL s'est tenu à Gbadolite en novembre 1994.

Pourquoi le Rwanda a-t-il préféré rejoindre l'EAC plutôt que de relancer la CEPGL ?

Pour le Rwanda, l'EAC offrait des bénéfices présumés plus importants que la CEPGL : un marché plus large, une intégration économique avancée et un cadre moins chargé de contentieux historiques. Cependant, ces bénéfices ne se sont jamais pleinement matérialisés, comme en témoignent les tensions graves avec l'Ouganda ayant conduit à la fermeture des frontières entre les deux pays.

Les Accords de Washington peuvent-ils fonctionner sans la CEPGL ?

Les Accords de Washington constituent une initiative diplomatique importante mais insuffisante seule. Un accord bilatéral médié par une puissance extérieure ne peut pas produire de stabilité durable sans un cadre régional permanent et spécialisé. L'absence de référence à la CEPGL dans ces accords constitue une lacune structurelle qui risque de compromettre leur mise en œuvre à long terme. Ces accords peuvent toutefois être amendés pour intégrer la CEPGL comme cadre de mise en œuvre.

Comment réactiver la CEPGL de façon crédible ?

La réactivation crédible de la CEPGL requiert : un financement stable et des mécanismes contraignants indépendants des humeurs politiques, des mécanismes réguliers de dialogue sécuritaire et économique, des projets économiques transfrontaliers visibles et bénéfiques pour les populations, l'intégration de la société civile régionale, et une complémentarité clarifiée avec l'EAC et l'Union africaine.

L'EAC et la CEPGL peuvent-elles coexister ?

Oui. L'EAC peut gérer l'intégration économique large de la sous-région, tandis que la CEPGL se concentrerait sur la prévention des conflits et le dialogue sécuritaire spécifiques aux dynamiques des Grands Lacs. Depuis 2022, la RDC est membre des deux organisations, ce qui ouvre la voie à une complémentarité institutionnelle.

Quel rôle joue le Rapport Mapping des Nations Unies dans les tensions régionales ?

Le Rapport Mapping de 2010, qui documente les violations graves des droits humains commises entre 1993 et 2003 en RDC, constitue un point de tension mémorielle et politique majeur. Les mémoires concurrentes qu'il révèle continuent d'alimenter la défiance entre États. Une CEPGL revitalisée pourrait créer une commission régionale indépendante sur la mémoire et la réconciliation pour aborder ces contentieux dans un cadre apaisé.

Références

Nations Unies, Haut-Commissariat aux droits de l'homme (OHCHR) (2010) Rapport Mapping : République démocratique du Congo, 1993-2003. Genève : OHCHR.

Convention établissant la Communauté Économique des Pays des Grands Lacs (1976). Gisenyi : CEPGL.

Reyntjens, F. (2009) The Great African War. Cambridge : Cambridge University Press.

Prunier, G. (2009) Africa's World War : Congo, the Rwandan Genocide, and the Making of a Continental Catastrophe. Oxford : Oxford University Press.

World Bank, WITS (1978) Convention establishing the Economic Community of the Great Lakes Countries (CEPGL). Washington DC : Banque mondiale.

Iwacu (2013) La CIRGL a permis de relancer la CEPGL. Bujumbura : Iwacu.

Ministère des Affaires étrangères et de la Coopération internationale du Rwanda (s.d.) Aperçu de la CEPGL. Kigali : Gouvernement du Rwanda.

Groupe d'experts des Nations Unies sur la RDC (rapports annuels 2012-2024). New York : Nations Unies, Conseil de sécurité.

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African Rights Campaign, London, UK